La descentralización en Colombia es más profunda que en la mayoría de los países de la región. Esto incluye países que tienen regímenes políticos federales. Medida en términos fiscales, la Nación les transfiere a las regiones recursos por el equivalente a 7 por ciento del PIB. “Esto implica que el gobierno central comparte cerca del 50 por ciento de sus recursos con los territorios de forma similar a como ocurre en Brasil o en Argentina”, dice el presidente de Anif, Sergio Clavijo en un documento de ese centro de investigación. En Chile la relación es de 18 por ciento y en Perú 22 por ciento.

 

Para la directora de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, Ana Lucía Villa, los territorios consiguieron su mayoría de edad política con la Constitución del 91, pero el modelo de descentralización solo lo hizo cuando los territorios ordenaron sus finanzas, un proceso que comenzó en 1997 cuando se dictaron normas que promovían la disciplina fiscal.

 

Los departamentos y municipios tuvieron una crisis en los noventa que llevó a muchos de ellos a una quiebra técnica. Para Jaime Castro la razón detrás de ese episodio estuvo en la consolidación de prácticas clientelistas y mafiosas. “Como los monaguillos de las parroquias, les cogieron confianza a los objetos sagrados”, dice de una manera gráfica. Así el déficit fiscal de los territorios en 2000 valió 0,6 por ciento del PIB.

 

Ana Lucía Villa, la campeona del rescate municipal, los metió en cintura con intervenciones administrativas y seguimiento estricto a indicadores. Los frutos de ese trabajo fueron claros. La Nación nunca asumió las deudas de los territorios y desde 1999 el Ministerio no ha tenido que rescatar ningún municipio ni departamento.

 

La tarea de aconductar alcaldes, gobernadores y congresistas nunca fue sencilla. “La variable de la política no estaba en los modelos económicos”, dice Ana Lucía Villa. Quienes vieron su carrera en la DAF dicen que en ocasiones la funcionaria se les tuvo que plantar, implacable, a los ministros y al propio presidente, cuando pretendían aflojar en los controles. 

 

Contra la pereza

En los últimos años, con funciones y dinero, la descentralización ha tenido efectos favorables. Mejoró la calidad de la inversión pública en el país, que antes se movía con los vaivenes y las incoherencias de los auxilios parlamentarios.

 

Pero todavía hay aspectos importantes qué mejorar. Uno de ellos es el recaudo. La estructura tributaria local no se ha modificado casi nada en los últimos 20 años. Mientras que entre 1990 y 2010, el gobierno nacional aumentó sus ingresos tributarios de 6,4 por ciento del PIB a 12,3 por ciento, los territorios lo hicieron de 1,6 por ciento a 2,9 por ciento. Si bien el incremento es importante, todavía su monto es muy reducido y además la participación regional en el total de recaudos se redujo. En 1990, los ingresos tributarios de los entes territoriales equivalían al 25 por ciento de los nacionales. En 2010 esa cifra bajó a un poco más de 23 por ciento.

 

Las alcaldías aumentaron sus ingresos pero no las gobernaciones. Los ingresos tributarios de los gobiernos municipales pasaron de ser 0,8 por ciento  a 2 por ciento del PIB en ese lapso, mientras que los departamentales se quedaron inalterados en 0,9 por ciento del PIB.

 

El problema de la ‘pereza fiscal’ como a veces se le conoce, es que la falta de esfuerzo tributario limita la capacidad de acción de los alcaldes. Sin recaudos, los mandatarios dependen de las transferencias de la Nación, que son dineros con destinación específica a salud, educación y saneamiento básico.

 

En el país, los municipios más pequeños son los más dependientes de los dineros de la Nación señala David Zárrate de la firma de asesoría Metis Valor. El 40 por ciento del presupuesto de Barranquilla se financia con recursos propios, el de Pereira en 34 por ciento y el de Quibdó en 9 por ciento. Con eso, los alcaldes de los lugares más pequeños tienen menos discreción en el gasto y menos poder regional.

 

Además, con los impuestos hay mayor control de las finanzas locales, sostiene el economista Salomón Kalmanovitz. “Las transferencias son maná del cielo. Los impuestos son más vigilados. Hay más responsabilidad frente a los contribuyentes”, dice.

 

En algunos casos la Nación debe empujar reformas que parecen imposibles en el nivel local. Es el caso del cobro de impuestos prediales a predios rurales, que difícilmente pasarían en las sesiones de concejos municipales conformados por agricultores y ganaderos. El gobierno pasó una tarifa mínima de 5 por mil para todos los predios del país, de modo que no haya necesidad de discutirla en las poblaciones. También desde el gobierno central se debe mover la actualización permanente del catastro.

 

El desempeño fiscal se puede seguir y mejorar con indicadores claros. Planeación Nacional tiene un índice que mezcla datos de inversión con recursos propios, crecimiento de los ingresos propios y proporción gastada en funcionamiento. Con el último ranking de desempeño fiscal salen como los mejores municipios los de Monterrey (Casanare), Rionegro (Antioquia) Tocancipá y Cota (Cundinamarca) y Nobsa (Boyacá).

 

Gastar bien

Pero no solo se requieren más recursos sino eficiencia en el gasto. “Los departamentos y los municipios eran pobres hace 25 años. Hoy todos son mucho más ricos, pero la plata no alcanza, incluso ahora en medio de la bonanza fiscal más grande de la historia”, diagnostica Juan Gonzalo Zapata.

 

La descentralización podría generar más prosperidad si se modificara la distribución de competencias en la provisión de servicios públicos locales. “Todos hacen de todo”, dice el experto Héctor Riveros. Se podría concentrar la acción del Instituto de Bienestar Familiar, por ejemplo, en las localidades más pequeñas que más lo necesitan y sacarlo de las grandes ciudades donde las secretarías municipales son fuertes y eficientes.

 

Para conseguirlo habrá que desmontar algunas barreras políticas. Con la descentralización, opina Riveros, el Congreso perdió relevancia en el manejo de dineros locales y por eso tratará de mantener la duplicidad en el gasto, usando presupuesto de la Nación en programas locales. Ya lo ha hecho en el manejo de desplazados, cita como ejemplo un experto en el tema.

 

El uso de contratos plan puede mejorar la eficiencia del gasto. Los contratos permiten que un grupo de varios departamentos o municipios puedan quedarse con recaudos de concesiones y de impuestos nacionales para desarrollar programas para su región.

 

También se debe hacer más eficiente el gasto mejorando la capacidad de gestión de los mandatarios locales. Ese es un consenso entre las personas consultadas por SEMANA. El problema no parece estar en la calificación académica de los mandatarios. Un sondeo realizado por SEMANA encontró que con muy pocas excepciones, los alcaldes y los secretarios de Hacienda y Planeación tienen estudios universitarios. Incluso, que la mayoría de secretarios de Hacienda son contadores públicos.

 

La necesidad parece estar en conocimientos prácticos de Administración Pública. Pero a pesar de que la oferta de capacitación es amplia con programas de la Esap, DNP y la CAF entre otros, la asistencia de los funcionarios regionales es escasa.

 

La capacitación de los funcionarios de menor rango también tiene alguna relación con el mejor desempeño fiscal. Por lo menos es lo que muestran las estadísticas del caso colombiano que encontró SEMANA (Ver gráfico). También se debería hacer énfasis en que funcione el servicio civil.

 

Control, un caso difícil

El control del gasto es también otro aspecto que se tiene que mejorar. Los gobiernos tienen que encontrar formas para encarar las maniobras dolosas de nuevos anillos de corrupción que consiguen embargar los ingresos de las entidades territoriales por sumas extraordinarias. Este hecho se agrava por cuanto los territorios son muy débiles para defender los recursos públicos.

 

Hay que buscar nuevas formas para prevenir que los municipios o los departamentos sean capturados por grupos ilegales o políticos Las contralorías y los demás organismos de control de las finanzas públicas locales se vulneran fácilmente porque se politizan o se corrompen (Ver recuadro). La vigilancia debe ser más sofisticada. “No es un tema de indicadores”, dice Zapata. “Por cuenta de los problemas de supervisión, cada cuatro años hay que renegociar las acreencias de los municipios”, añade.

 

Quizás hay que pensar en construir un contrato social explícito alrededor del cuidado de los recursos locales. “En Colombia faltan costumbres políticas más éticas. Las reglas fiscales deben estar acompañadas de una regla moral de respeto por lo público. Eso lo oyen todos en mi oficina como una letanía”, dice Ana Lucía Villa. “Los recursos públicos son sagrados”, puntualiza.

 

Si no se cuida el gasto, se pierde uno de los instrumentos más poderosos para la redistribución de los ingresos y para generar la presencia del Estado. En últimas, como señala Jaime Castro: “El Estado son los servicios locales”.